【起草说明】

《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是我国首次以立法的形式规定行政负责人出庭应诉，无疑是法治的一大进步。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十八条规定“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”该解释第一百二十九条规定“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。” 为推动这一法律制度的落实，结合我县《关于自治区法治政府建设全面督察反馈问题整改方案》的问题清单中“行政机关负责人出庭应诉率较低的现状一直没有得到有效解决”的实际，提高领导干部的法治意识和法律素养，促进我县行政负责人出庭应诉，不断推进依法治县的进程，营造更好的营商环境。为此，我们在充分调研的基础上撰写了我县《行政机关负责人出庭应诉情况白皮书》，希望能以此为契机，推进行政机关负责人出庭应诉工作的落实，推动法治凉城建设，推进法治化营商环境建设！

凉城县行政机关负责人出庭应诉情况

白  皮  书

审判实践中，行政机关负责人出庭应诉有利于增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促使其及时吸取行政执法中的经验和教训，从而规范行政权力运行，不断提高依法行政的能力和水平，改进工作作风，从源头上预防和减少纠纷。全国人大常委会于2017年6月27日修正的现行《中华人民共和国行政诉讼法》，对行政机关负责人出庭应诉有了明确规定。那么在具体的行政诉讼中执行情况如何，现就凉城县行政机关负责人出庭应诉情况统计分析如下：

一、我县行政机关负责人出庭应诉现状

近年来，随着我县法治进程的推进，人民群众维权意识的增强，特别是2015年5月11日由最高人民法院颁布的《关于人民法院登记立案若干问题的规定》施行以后，我县行政诉讼案件数量逐渐增多。2015—2022年，共受理行政案件69件；但与行政诉讼案件数量增长相反，被诉行政机关负责人出庭的数量却不高。

一是行政机关负责人出庭应诉率低。

从2012—2016年，我县受理的行政诉讼案件共计22件，其中开庭的行政案件数为9件，而行政机关负责人出庭应诉的仅有1件。随着2017年6月27日修正后的行政诉讼法的施行，我县行政机关负责人出庭应诉情况较之前有所改善。2017年受理行政诉讼案件14件，除撤诉、不予立案、驳回起诉不需开庭的案件，实际开庭的行政案件数为10件，行政机关负责人出庭应诉2件，行政机关负责人出庭应诉率为20%；2018年受理行政诉讼案件17件，其中实际开庭的行政案件数为12件，行政机关负责人出庭应诉3件，行政机关负责人出庭应诉率为25%；2019年受理行政诉讼案件5件，其中实际开庭的行政案件数为4件，行政机关负责人出庭应诉2件，行政机关负责人出庭应诉率为50%；2020年受理行政诉讼案件4件，实际开庭的行政案件数为2件，行政机关负责人出庭应诉2件，行政机关负责人出庭应诉率为100%；2021年受理行政诉讼案件5件，其中实际开庭的行政案件数为2件，行政机关负责人出庭应诉2件，行政机关负责人出庭应诉率为100%。2022年受理行政诉讼案件8件，其中实际开庭的行政案件数为4件，行政机关负责人出庭应诉4件，行政机关负责人出庭应诉率为100%。总体来看，虽有所提升，但行政机关负责人出庭应诉率仍偏低，且我县行政机关正职负责人出庭应诉仍然为空白。

《凉城县行政机关负责人出庭应诉统计》

二是出庭应诉的行政机关负责人级别相对偏低。据统计，2017年——2022年出庭应诉的15个负责人中，均为单位副职，包括副科级7人, 正科级6人，副处级2人，最高级别为副处级。

三是出庭应诉效果差。出庭的行政机关负责人，在案件审理过程中，准备不充分，对案件不熟悉，难以有效陈述行政行为的具体情况及相关规定，且缺乏庭审经验，在调查辩论阶段不敢、不会发言，只是由诉讼代理律师发表意见，出庭应诉是为了交差了事，没有充分发挥行政机关负责人出庭应诉的实质作用。

二、造成现状的原因

（一）主客观层面

一是在依法行政的当下，不少行政机关负责人思想仍未与时俱进，不重视法治，不愿出庭应诉；二是担心行政相对人情绪和言语过激激化矛盾不好收场；三是行政执法不规范产生败诉的担忧；四是行政机关负责人日常事务繁多,应付不过来；五是法律知识缺乏。行政机关负责人虽然身处管理岗位，但往往并非亲临执法第一线，加之自身的法律知识不足，故选择拒绝出庭应诉。

（二）制度层面

一是行政体制方面没有形成制度的自觉。《内蒙古自治区行政应诉规定》（以下简称《应诉规定》）

已于2017年3月19日颁布，自2017年5月1日起施行。《应诉规定》第十条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉……出庭的行政机关负责人包括正职负责人、副职负责人和其他参与分管的负责人；第十一条规定：下列行政应诉案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社会高度关注的案件；（三）可能引发群体性事件的案件；（四）检察机关提起的公益诉讼案件；（五）人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。尽管自治区政府层面有了规定，但各地落实情况不容乐观，特别是旗县区人民政府，大都没有建立相应的制度。

二是制度落实是否到位。即使建立起相关制度，如果落实效果并不理想，缺少政府部门的强力推动，很多制度还是形同虚设。

     三、建议

（一）加强宣传，提高认识

要采取多种形式进行宣传,要注重对行政机关负责人出庭应诉的典型案例进行宣传，通过庭审直播,利用媒体的力量,在全社会营造良好的氛围，促进行政机关负责人转变思想观念，积极主动地出庭应诉。

（二）健全监督机制，提升出庭应诉主动性

为有效发挥行政机关负责人出庭应诉制度的积极作用，须健全相应的监督考核奖惩机制。

一是由政府健全关于行政机关负责人出庭应诉的有关规定，将行政机关负责人出庭应诉列入依法行政的考核体系，指定专门机构负责行政机关负责人出庭应诉情况的监管和考核。《应诉规定》第二十二条规定：旗县级以上人民政府法制工作机构应当加强对行政应诉工作的监督检查，定期对行政应诉工作进行统计分析，并将监督检查情况、统计分析结果向本级人民政府和上一级人民政府法制工作机构报告。第二十三条规定：旗县级以上人民政府应当将行政应诉工作纳入依法行政考核体系。从制度上促使行政机关负责人实现从“不愿出庭”到“必须出庭”的转变。

二是加大奖惩力度。《应诉规定》第二十四条规

定：行政机关及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，由任免机关或者监察机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》《行政机关公务员处分条例》等规定，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分：（三）被诉行政机关负责人无正当理由不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭应诉的。通过奖惩，促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭为必要”的转变。

三是争取党委、人大的支持。人民法院可以定期向同级党委、人大汇报行政机关负责人出庭应诉的情况，发挥党委、人大对该项制度实施的监督作用，以保障党委、人大对该制度的关注与重视，形成良性的行政机关负责人出庭应诉氛围。

（三）审判机关与行政机关进行良性互动

一是建立审判机关与行政机关的联席会议机制。通过与行政机关召开联席会议等渠道向政府机关通报出庭负责人的出庭应诉及庭审表现，促使行政机关负责人实现从“抵制出庭”到“自愿出庭”的转变。

二是加强行政诉讼专题培训活动。由上级机关对行政机关负责人出庭应诉制度进行宣传，并借此向行政机关负责人讲解行政诉讼的基本知识、案件审理的基本程序、参加庭审的基本技巧，从而提高其应诉技能，以使行政机关负责人出庭应诉能够实际发挥作用，实现行政机关负责人积极出庭应诉的良好局面。

三是健全司法建议工作机制。对于一些需要行政机关负责人出面协调化解行政纠纷的案件，由人民法院决定行政机关负责人出庭应诉，并向有关行政机关发送司法建议，司法建议中可以具体明确需要出庭的理由，以此推动行政机关自觉落实行政机关负责人出庭应诉制度。

总之，随着最高人民法院颁布的《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》于2020年7月1日施行，赋予了人民法院向被诉行政机关的上一级行政机关以及监察机关提出司法建议权，再加上上级行政机关督察力度的不断加大，以及对法治化营商环境的要求，必将对我县行政机关参加诉讼产生积极的推动作用。

附：

内蒙古自治区行政应诉规定

（2017年5月1日起施行）

     第一条  为了规范自治区行政应诉行为，促进依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规的规定，结合自治区实际，制定本规定。

第二条  本规定适用于自治区行政区域内行政应诉工作。

  第三条  旗县级以上人民政府应当加强对本行政区域行政应诉工作的领导和监督管理，为行政应诉工作提供必要的条件，做好行政应诉工作的机构、人员和经费保障工作，及时解决行政应诉工作中遇到的重大问题。

    各级行政机关应当建立健全行政应诉工作制度，

规范行政应诉办理程序，加强对行政机关负责人、行政应诉工作人员的培训，提高行政应诉能力。

  第四条  旗县级以上人民政府法制工作机构在本级人民政府领导下，按照规定的职责对行政应诉工作进行指导和监督。

旗县级以上人民政府所属部门的法制工作机构负责对本部门的行政应诉工作进行指导和监督。

  第五条  行政机关应当尊重人民法院依法登记立案，支持人民法院保障公民、法人和其他组织的起诉权利，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关依法行使职权的监督，不得干预、阻碍人民法院受理和审理行政案件。

  第六条  未经行政复议的案件，各级人民政府或者其部门作为被诉行政机关的，由作出原行政行为的行政机关负责行政应诉工作。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关负责行政应诉工作。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行

政机关负责行政应诉工作。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关负责行政应诉工作。

第七条  经行政复议的案件，行政复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和行政复议机关为共同被告，行政机关对原行政行为的合法性承担举证责任，行政复议机关对行政复议程序的合法性承担举证责任。

   行政复议机关改变原行政行为的，行政复议机关负责行政应诉工作。

第八条  被诉行政机关收到人民法院的应诉通知书后，办理行政应诉工作的机构应当准备答辩材料，制作法定代表人身份证明，提出委托代理人人选，制作授权委托书。经批准后在规定期限内送达人民法院。

答辩材料应当包括以下内容：

    （一）答辩状；

    （二）作出行政行为的证据、依据；

    （三）其他需要提交的材料。

办理行政应诉工作的机构在向人民法院提交答辩状、证据、依据及其他材料的同时，应当将答辩状抄送被诉行政机关的法制工作机构。

第九条  因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，行政机关不能在法定期限内向人民法院提供证据的，应当在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。

第十条  被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，可以委托一至二名相应的行政机关工作人员作为诉讼代理人参加诉讼，也可以委托相应的行政机关工作人员和律师作为诉讼代理人参加诉讼。但不得仅委托律师出庭参加诉讼。

出庭应诉的行政机关负责人包括正职负责人、副职负责人和其他参与分管的负责人。

行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，未经法庭许可不得中途退庭。

第十一条  下列行政应诉案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉：

（一）涉及重大公共利益的案件；

（二）社会高度关注的案件；

（三）可能引发群体性事件的案件；

（四）检察机关提起的公益诉讼案件；

（五）人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。

第十二条  行政机关委托诉讼代理人参加诉讼的，应当向人民法院提交授权委托书。授权委托书应当载明诉讼代理人的基本情况、代理事项、代理权限、代理期限等内容。

第十三条  行政机关的诉讼代理人应当认真研究案件涉及的证据、依据及其他有关材料，做好出庭应诉准备工作。对重大复杂案件的应诉意见，办理行政应诉工作的行政机关或者机构应当集体研究决定。

第十四条  行政机关办理行政应诉工作，可以通过咨询、论证等方式听取法律顾问、公职律师、专家学者等有关方面的意见。

第十五条  行政机关负责人、行政机关的诉讼代

理人出庭应诉，应当做到：

  （一）按时出庭；

  （二）着装庄重整齐，言语举止得体；

  （三）遵守司法程序，遵守法庭纪律；

  （四）尊重诉讼当事人；

  （五）严守工作纪律，保守秘密。

第十六条  人民法院对行政诉讼案件提出调解意见的，行政机关的诉讼代理人应当在合法以及不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，配合人民法院做好调解工作，并向行政机关报告调解情况。

第十七条  办理行政应诉工作的行政机关或者机构收到人民法院送达的裁判文书后，应当分别情况作出以下处理：

（一）认为应当上诉的，在三个工作日内提出上诉建议，报被诉行政机关负责人批准，按法律规定程序办理；

（二）裁判文书有履行内容的，报被诉行政机关

负责人，依法及时履行；

  （三）裁判文书没有履行内容或者不需要作进一步处理的，报被诉行政机关负责人周知。

第十八条  原告或者有关当事人对人民法院作出的一审判决或者裁定不服提起上诉的，一审应诉机关应当作为上诉案件的应诉机关，按照本规定要求做好上诉案件的应诉工作。  

第十九条  应诉行政机关对已经发生法律效力的判决、裁定认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。

第二十条  行政机关应当自觉履行人民法院发生法律效力的判决、裁定和调解书，不得拒绝履行或者拖延履行。

第二十一条  行政应诉工作结束后，行政机关应当将案件材料立卷归档。

第二十二条  旗县级以上人民政府法制工作机构应当加强对行政应诉工作的监督检查，定期对行政应诉工作进行统计分析，并将监督检查情况、统计分析结果向本级人民政府和上一级人民政府法制工作机构报告。

第二十三条  旗县级以上人民政府应当将行政应诉工作纳入依法行政考核体系。

第二十四条  行政机关及其工作人员违反本规定，有下列情形之一的，由任免机关或者监察机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》《行政机关公务员处分条例》等规定，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分：

（一）干预、阻碍人民法院依法受理和审理行政案件的；

（二）无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的；

  被诉行政机关负责人无正当理由不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭应诉的；

  （四）拒绝履行或者拖延履行人民法院发生法律效力的判决、裁定和调解书的。

第二十五条  本规定自2017年5月1日起施行。

最高人民法院关于行政机关负责人

出庭应诉若干问题的规定

                  法释〔2020〕3号

为进一步规范行政机关负责人出庭应诉活动，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民法院行政审判工作实际，制定本规定。

第一条  行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。

法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，适用本规定。

应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关，其负责人出庭应诉活动参照前款规定。

第二条  行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。

第三条  有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉；也可以由人民法院确定。

第四条  对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。

有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：

（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；

（二）行政公益诉讼；

（三）被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；

（四）人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。

第五条  人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。

人民法院通知行政机关负责人出庭的，应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知行政机关负责人不出庭可能承担的不利法律后果。

行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。

第六条  行政机关负责人出庭应诉的，应当于开庭前向人民法院提交出庭应诉负责人的身份证明。身份证明应当载明该负责人的姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章。

人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉。

第七条  对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务，但人民法院通知行政机关负责人再次出庭的除外。

行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。

第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形：

（一）不可抗力；

（二）意外事件；

（三）需要履行他人不能代替的公务；

（四）无法出庭的其他正当事由。

第九条  行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。

行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。

第十条  行政诉讼法第三条第三款规定的相应的工作人员，是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。

行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。

人民法院应当参照本规定第六条第二款的规定，对行政机关相应的工作人员的身份证明进行审查。

第十一条  诉讼参与人参加诉讼活动，应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。

行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。

行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。

诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止，并根据行政诉讼法第五十九条规定进行处理。

第十二条  有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议：

（一）行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；

（二）行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；

（三）行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；

（四）行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；

（五）人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的。

有前款情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。

第十三条  当事人对行政机关具有本规定第十二条第一款情形提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。

原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由拒不到庭、未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按照撤诉处理。

原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。

第十四条  人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。

人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告,向同级人民政府进行通报。

第十五条  本规定自2020年7月1日起施行。